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山东省人民政府办公厅关于支持铁路发展实施土地综合开发的意见
鲁政办字〔2020〕9号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
为促进全省铁路持续健康发展，经省政府同意，现就实施铁路项目站场及毗邻区域土地综合开发提出以下意见：
一、保障综合开发用地
（一）新建铁路项目沿线地方政府应合理确定项目综合开发用地规模，将其纳入国土空间规划。铁路项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，申请国家新增用地计划或统筹增减挂钩指标保障。（省自然资源厅，相关市、县政府负责）
（二）在新建铁路项目可行性研究阶段，沿线地方政府应会同铁路项目建设投资主体，依据国土空间规划，确定开发用地，实施有关规划控制。综合开发范围原则上控制在站场周边1000米范围内区域（或靠近城市一侧具备开发条件的相应面积），可适当预留远期发展空间。（相关市、县政府负责）
（三）地方政府编制国土空间规划时，应统筹安排铁路发展用地及站场毗邻区域综合开发用地。相关部门要完善土地综合开发规划管理方式，促进土地综合开发规范有序进行。（相关市、县政府，省自然资源厅负责）
（四）铁路沿线新建站场综合开发用地实行总量控制，扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地的规模和范围，按照国土空间规划合理确定，原则上总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷控制。综合开发用地规模、边界一经划定，原则上不得改变规划使用性质。（相关市、县政府负责）
二、加强规划编制和衔接
（五）新建铁路项目建设投资主体应会同沿线地方政府，在可行性研究阶段协商编制落实全线土地综合开发方案。（相关市、县政府负责）
（六）土地综合开发方案应按照一体规划、统一联建，立体开发、互补发展的原则编制，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、交通运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展良性互动机制，促进铁路和城镇化可持续发展。（相关市、县政府，省自然资源厅、省交通运输厅负责）
三、有序供应综合开发用地
（七）新建铁路站场综合开发用地采用市场化方式供应。新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供。新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将用地涉及的相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。土地由铁路建设投资主体取得的，铁路建设和土地综合开发应统筹推进；土地由其他市场主体取得的，其他市场主体应与铁路建设投资主体及沿线地方政府协商，统筹安排铁路建设与土地综合开发。（相关市、县政府负责）
（八）综合开发用地可成片提供，分期供应。成片供应的土地应根据国土空间规划、设施功能和实际情况进行分宗，按宗地用途和有关规定，核发划拨决定书或签订有偿使用合同。分期供地的时限最长不得超过5年，因土地使用权人原因导致分期供地不能在5年内完成的，不得办理余下土地的供地手续。（相关市、县政府负责）
四、盘活开发既有铁路用地
（九）鼓励铁路项目法人单位、铁路运输企业盘活各类现有土地资源，支持利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场区域进行综合开发。政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。（省交通运输厅、省自然资源厅，相关市、县政府负责）
（十）铁路项目法人单位、铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，按照有关规定，在符合规划的前提下，可按照国家和省有关政策采取协议出让方式办理用地手续。经国家授权经营的土地，铁路项目法人单位在使用年限内可以依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。（相关市、县政府负责）
（十一）统一联建、上盖等利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权，其中符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理用地手续。（相关市、县政府，省自然资源厅负责）
五、建立综合保障机制
（十二）新建铁路项目应按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项，将铁路项目财务平衡与土地综合开发需求作为项目选线和站场选址的重要因素,实现土地综合开发项目与铁路统一联建。（省交通运输厅、省发展改革委、省自然资源厅，相关市、县政府负责）
（十三）建立健全“铁路项目＋土地综合开发”机制。铁路项目建设投资主体或其指定的综合开发平台与沿线地方政府分别组建由铁路项目建设投资主体控股的合资土地综合开发公司，承担综合开发用地的熟化整理、综合开发。沿线地方政府提供的铁路综合开发用地出让收益分市（设区的市）核算。沿线地方政府按照收支两条线的要求，将扣除征地和拆迁补偿、前期土地开发相关费用等和国家、省规定的政策性计提以及其他有关支出后的出让收益，经审计部门审计后，通过列入年度财政预算，在收到土地出让金后3个月内以安排专项补助资金的形式拨付至合资开发公司，用于铁路建设和运营补亏。（省财政厅，相关市、县政府负责）
（十四）沿线地方政府要配套建设综合开发用地周边的公共交通、地下管网、供水供电等城市公共基础设施，完备地块开发条件，完善教育、医疗和市民活动设施，力争在铁路项目建成时，片区内基础设施和生活配套达到城市新区水平。省有关部门对地方基础设施配套项目、规划安排等方面给予支持。（相关市、县政府，省发展改革委、省自然资源厅、省交通运输厅负责）
（十五）自2014年7月29日起未明确补亏方式的在建及新建铁路项目，由铁路建设投资主体或项目法人单位与沿线地方政府协商确定补亏方式。确定采用土地综合开发方式弥补的，自本意见印发之日起6个月内签署土地综合开发协议，明确综合开发用地规模、位置、供应以及土地熟化主体、投资回报方式、合资公司组建、铁路项目可持续经营缺口补贴等相关内容。（省交通运输厅，相关市、县政府负责）
六、建立省市监督协调机制
（十六）严格土地开发利用管理。相关市、县自然资源部门应与综合开发用地主体签定土地综合开发利用协议，明确约定铁路站场、线路工程应先于土地综合开发项目建设。综合开发用地主体未按约定时序建设的，不得为其办理土地、房产手续。沿线站点站房建设进度、启用时间、运能安排与各地综合开发土地的供地及开发情况实行挂钩衔接、统筹调度。（省自然资源厅、省交通运输厅，相关市、县政府负责）
（十七）建立省市铁路土地综合开发协调机制。充分发挥省交通重点建设项目推进工作专项小组职能作用，协调解决铁路土地综合开发过程中的重大问题。沿线地方政府要加强组织领导。全省形成上下联动、分级负责的协调机制，为铁路土地综合开发工作顺利推进提供可靠组织保障。（省交通重点建设项目推进工作专项小组成员单位负责）
山东省人民政府办公厅
2020年1月18日
(2020年1月20日印发)
2020年1月20日，省政府办公厅印发了《关于支持铁路发展实施土地综合开发的意见》（鲁政办字〔2020〕9号），以下简称《意见》），为便于更好理解《意见》精神，现解读如下。
一、出台背景
自2008年以来，我省铁路快速发展，“四纵四横”普速铁路网已经建成，“四横六纵”高铁网正加快构建，全省铁路运营里程8589公里，其中高速铁路1987公里,为全省经济社会发展提供了保障与支撑。一方面，沿线人民群众出行得到显著改善，一些市县政府依托铁路，特别是高铁的有利条件，积极探索车站周边区域开发建设，拓展了城市发展空间，优化了产业布局，实现了站产城融合发展，给城市带来巨大红利。另一方面，我省铁路可持续发展面临巨大挑战，一是铁路供给依然不足，建设任务十分艰巨，资金缺口不断增加；二是随着中央和地方事权划分，更多的支线铁路交由地方管理，我省控股铁路运营面临较大困难，全省铁路筹融资压力越来越大，亟需通过土地综合开发反哺铁路发展。
2019年7月我省印发《关于促进高速铁路建设的意见》（鲁政办字〔2019〕128号），要求“实施铁路沿线土地综合开发，制定全省铁路沿线土地综合开发实施意见”。为贯彻落实国家和我省政策，结合我省实际，借鉴外省经验，在广泛征求意见的基础上，省交通运输厅起草了《意见》。
二、主要内容
《意见》共六大部分、十七条，提出了我省支持铁路发展实施土地综合开发的具体举措。
（一）第一部分“保障综合开发用地”，主要明确了综合开发土地指标保障、开发规模、地块选址和原则等。对于综合开发所需用地指标由省自然资源厅予以统筹保障，对于开发规模和选址要求沿线地方政府在站场周边1000米范围内区域或靠近城市一侧具备开发条件的其他成熟区域，选择一定面积的土地实施铁路配套综合开发。
（二）第二部分“加强规划编制和衔接”，主要是要求铁路建设投资主体与沿线地方政府在新建铁路项目可行性研究阶段同步协商编制落实全线土地综合开发方案。
（三）第三部分“有序供应综合开发用地”，主要是明确新建铁路站场综合开发用地采用市场化方式供应，可成片提供，分期供应，分期供地的时限最长不得超过5年。
（四）第四部分“盘活开发既有铁路用地”，主要是鼓励铁路项目法人单位、铁路运输企业盘活各类现有土地资源，对既有铁路站场地区进行综合开发。
（五）第五部分“建立综合保障机制”，主要是明确新建铁路与综合开发项目应一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设；组建合资开发公司对综合开发用地进行熟化整理、开发，相关土地出让收益分市（设区的市）核算,按时拨付，用于铁路建设和运营补亏；自2014年7月29日起未明确补亏方式的在建及新建铁路项目，如济青高铁、潍莱高铁等，确定采用土地综合开发方式弥补的，自本意见印发之日起6个月内签署土地综合开发协议。
（六）第六部分“建立省市协调机制”，主要强调严格土地开发利用管理，充分发挥省交通重点建设项目推进工作专项小组职能作用，协调解决铁路土地综合开发过程中的重大问题。
三、制发《意见》的意义
实施铁路土地综合开发，是国家铁路投融资体制改革的重要内容，有利于缓解我省铁路建设筹融资压力，保障建成铁路项目运营顺畅，对解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的运输供给之间的矛盾、确保我省铁路健康可持续发展，为全省高质量发展提供支撑保障具有重要意义。当前，我省在铁路建设、运营方面还存在着筹集资金方式单一、支持政策缺失、支出与受益主体不一致等问题，这些问题严重阻碍我省铁路的发展。结合我省实际制定我省的《意见》，能有效缓解解决上述困难与问题，调动沿线地方政府的积极性，破解土地综合开发收益反哺铁路发展的制度障碍，吸引社会资本参与我省铁路建设和运营，促进我省铁路健康可持续发展。