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铁总如何盘活庞大土地储备？
时间：2021-09-01 来源：
地方政府的让利，让铁总的土地储备越来越多。(视觉中国/图)
(本文首发于2018年1月18日《南方周末》)
中国铁路总公司既有的铁路土地总面积有68亿平方米，可开发利用的达到3亿平方米，超过了目前土地储备量最大的地产开发商中国恒大。
铁总的土地绝大部分都是划拨所得，要想进行商业开发，变成自己的财富，必须进行招拍挂。但考虑到其沉重的债务压力，国务院的两份文件为其开了绿灯。但即便如此，开发这些土地对铁总来说依然是个挑战。
2017年12月27日，广铁集团控股的上市公司广深铁路(601333.SH)发了一个公告，拟将位于广州（ 农用地、 商住地、 工业地） 火车东站附近一块面积3.7万平方米的土地使用权交储开发，其产生的利润，预计占该公司最近一个年度总利润的50%以上。
广深铁路在2016年的净利润为11.58亿元，意味着这块毗邻广州市中心的土地所带来的收益超过5亿元。
易居研究院智库中心研究总监严跃进对南方周末记者表示，从土地用途来看，“交储”是“交付土地储备”的意思，即将土地使用权转给政府，考虑到土地的稀缺性，政府在收储的时候，会给企业不少的补偿。
根据广铁2017年半年报，广铁共有125宗土地，共计1200万平方米。宏源证券曾在2013年9月9日对这些土地做过一个估算，认为沿线站段土地增值空间超100亿元。
早些年，通过划拨的方式，中国铁路总公司攒了不少地。2017年8月18日，铁总在北京（ 农用地、 商住地、 工业地） 产权交易所举行的一次土地推介会上，公布了一个数据，他们既有的铁路土地总面积有68亿平方米，可开发利用的达到3亿平方米。超过了目前土地储备量最大的地产开发商中国恒大(03333.HK，土储2.76亿平方米)。
如果这些土地资源能够盘活，对于负债累累的铁总来说，将会是一笔非常大的财富。
不过，多位专家在接受南方周末记者采访时表示，要想将这3亿平方米闲置的土地储备变成财富，并非一件容易的事，涉及城市规划、土地价值等一系列问题。
另一方面，按照相关法规，国有划拨土地在转变土地用途时，一般均需要通过招拍挂的模式，铁总所公布的3亿平方米土地储备是否能够全部拿走，也存在一定争议。
地方政府让利
对开发商来说，3亿平方米的土地储备，是一个可望而不可即的数字。
作为中国土地储备最多的房地产开发商，恒大曾在2016年的半年报中公布过自己的“拿地”成本，当时恒大的土地储备达到1.86亿平方米，累计的平均成本为1302元/平方米。
如果按照1300元/平方米的价格来算，要想拿到3亿平方米的土地储备，至少需要投入3900亿元人民币。而在房地产界，恒大又是公认拿地方法多、拿地价格低的企业。
但对于铁总来说，其攒下的3亿平方米土地，是通过另一种方式。
东南大学土木工程学院副教授杜静曾做过一个课题，专门研究铁路土地综合开发的问题。她对南方周末记者介绍，铁路用地指的是铁路部门取得使用权的土地，大部分是由地方政府划拨所得。
据杜静介绍，铁路土地主要包括三类，分别为站点周边土地、货场或编组站的土地、铁路沿线土地。不过，铁路沿线土地大多穿越农田和林地，并且只在铁轨及其周边一两米的范围，开发潜力几乎为零。具备丰富开发价值的主要是城市里的铁路站点。
铁路的建设对于地方经济的拉动作用不言而喻，TOD模式(transit-oriented development)也一直备受推崇。TOD是一种“以公共交通为导向的发展模式”，其中的公共交通主要是指火车站、机场、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线，然后以公交站点为中心建立中心广场或城市中心，其特点在于集工作、商业、文化、教育、居住等为一身的“混合用途”。
尤其是高铁时代，为了吸引高铁站能够在本地落户，地方政府主动划拨专项土地，支持铁路土地开发，多个地方甚至发生了被戏称为“保路运动”的事情。
2012年，广东（ 农用地、 商住地、 工业地） 省规定珠三角城轨各站周边800米范围内的土地可作为综合开发的备选用地;2013年，湖北（ 农用地、 商住地、 工业地） 省决定城际铁路各站周边1000米范围内的土地纳入综合开发备选用地;同年，福建（ 农用地、 商住地、 工业地） 省也做出类似规定，要求每年安排不少于3000亩土地指标，用于铁路沿线土地开发。
地方政府的让利，一方面支持了铁路的发展，一方面也使得铁总所攒下的土地越来越多。
自2000年之后，多个地方铁路局的土管部门负责人都专门写过文章，探讨铁路系统应该如何进行房地产开发，其中一个最主要的优势就是，铁路系统有着大量的闲置土地。
不过，那个时候，很多人都不知道铁总
到底有多少土地资源。直到2014年1月份，铁总开始对自己的土地进行摸底调查。
2014年1月，铁总开始对自己的土地进行摸底调查。(视觉中国/图)
当时，铁总发布了《土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标公告》和《资产评估项目招标公告》，聘请专业机构，对全国18个铁路局、直属专业运输公司和铁道科学研究院的铁路用地进行价值评估，评估土地的商业开发价值。
2016年8月份，在北京产权交易所的那次推介会上，铁总首次公布了自己的土地储备——总面积68亿平方米，可开发利用3亿平方米。不过，就这一数据的更多详细信息，铁总并未回应南方周末记者的求证。
为铁总“埋单”
一直以来，铁总都希望能够对自己所掌握的亿级土地储备进行开发，但是摆在他们面前的一个问题就是这些土地使用权的归属。
根据《划拨土地使用权管理暂行办法》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》等，划拨土地上的建筑在进行转让、出租、抵押的时候，需要向市、县人民政府交纳土地出让金，并进行招拍挂。
铁总的土地绝大部分都是划拨所得，要想进行商业开发，变成自己的财富，必须进行招拍挂，这样他们就要与那些资金实力雄厚的房地产商同台竞争，而这是铁总所不愿看到的。
中国企业联合会副研究员冯立果向南方周末记者回忆，国企改革时就曾遇到这个问题，早些年，国企通过划拨的方式获得很多土地，他们一直想把这些土地化做自己的资产，但总是会受到招拍挂的限制。
铁总在盘活自己的土地资源时也曾遇到过这个问题。不过，这个问题在2013年和2014年的两份文件中得到了部分解决。
2013年8月，国务院发布《关于铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(以下简称“33号文”)，称要鼓励土地综合开发利用。其中，原铁路生产经营性划拨土地，可以采取授权经营方式进行配置。
到了2014年7月，国务院又发布了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(以下简称“37号文”)，称这些划拨土地“因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续”。
该文件还强调，要支持铁路土地的综合开发，使零散的土地可以成片开发。对于需要新增建设用地指标的，也由国土资源部单列，不占用地方土地名额，缓和了铁路与地方争地的矛盾。
“铁路系统拥有大量土地，这部分存量土地今后可在符合规划的前提下改为商业、住宅等经营性用途使用。”中国土地勘测规划院地政研究中心唐健在37号文下发之后曾这样解读。
一位接近37号文起草者的人士对南方周末记者表示，当时铁道部撤销，一个政府机构变成公司，还需要承担高铁的建设，政府考虑到它的压力，就给了一些特殊的优惠政策。
“这其实是变相给铁总注资了。”东北财经大学中国战略与政策研究中心副主任刘正山对南方周末记者说。
在他看来，铁总要承担修建铁路的任务，但又不能仅依靠政府的投入，在特定时期，为其提供政策上的便利是可以理解的，但是不能成为常态，这毕竟是不公平的，与市场经济的规律相违背。
“土地资源是属于全民所有的，现在变成铁总自己的资源，实际上相当于，全社会为铁总的负债埋了单。”刘正山说。
铁路房地产走向市场
近几年，在高铁快速发展下，铁总的负债率常年维持在60%以上。根据中国铁路总公司对外公布的数据，2016年，铁总总负债高达4.72万亿元，较2015年的总负债增长了15.12%，负债率达到65.1%。
据杜静的研究，铁总的债务高峰期将集中在2017年至2019年前后。
如果能够对3亿平方米土地储备进行有效开发，解除铁总的债务压力，无疑是个利好消息。以恒大的土地储备为例，2017年年初花旗曾对其进行评估，它的估值可以达到1.7万亿元。
2017年，铁总在土地开发方面迈出了一大步。当年8月，铁总先后在上海（ 农用地、 商住地、 工业地） 和北京两地的产权交易所举行了土地综合开发项目的推介会，分别推出21个项目和11个项目，希望引进社会资本开发。
这些项目之中既有住宅房地产开发项目，也有物流地产项目，还有商业综合体项目，如南宁（ 农用地、 商住地、 工业地） 沙井铁路物流园区、北京市明光村地块综合开发项目、田园牧歌二期房地产开发项目等。
不过，这些项目目前发展到什么程度，如何合作开发，公开信息并不多。
其实，在铁路系统内部，从1990年代开始，开发闲置土地的呼声就一直存在，铁总也有过“房地产开发”的尝试。
2007年10月，时任郑州（ 农用地、 商住地、 工业地） 铁路局房地产综合开发总公司总经理徐忠在《中国铁路》杂志上发表文章，介绍郑州铁路局开发房地产的历史。据他介绍，1992年郑州铁路局成立房地产综合开发总公司，2004年又成立房地产经营开发中心，与总公司“一个机构，两块牌子”。
从1992年到2007年，该公司共完成商品房建筑面积6.4万平方米，营业收入1.3亿元，利润423万元。
不过，那个时候，铁路系统没法大张旗鼓地开发土地和进军房地产，一个主要原因就是开发主体的限制。
“铁路局是政府单位，并不是真正的法人主体，不能进行土地开发。”北京交通大学经济管理学院教授、中国城镇化研究中心主任赵坚对南方周末记者说。
这个问题在2017年11月得到了解决。当月，铁总下属的18个铁路局完成改制，建成铁路局集团有限公司，具备了法人资格。以昆明（ 农用地、 商住地、 工业地） 、西安（ 农用地、 商住地、 工业地） 、广州、沈阳（ 农用地、 商住地、 工业地） 四地铁路局集团有限公司为例，其经营范围均增加了“房地产开发和经营”，而之前他们的主业仅是“铁路客货运输”。
“铁路内部以前的房地产项目，比如酒店、养老院、职工公寓等，主要是对内，为自己的员工服务。新改制公司增加的‘房开业务’，则是想将这项业务走向市场。”冯立果对南方周末记者说。
不过，由于刚刚改制完成，其效果还有待观察。赵坚认为，地方铁路局虽然改制成了有限公司，但目前并未形成真正的公司制度。
“地方铁路局公司是否具有独立的财政权力，是否可以独立处理票务收入，土地开发的投入和收入是否独立核算，这些问题现在还不清楚。”杜静说。
值得注意的是，2010年国资委曾经公布过16家以地产为主的央企，其中有两家是中国铁路工程总公司和中国铁道建筑总公司。不过，这两家脱胎于铁路系统的央企，早已属于国有独资企业，与铁总并无直接关系。
错过了最好时机
对闲置土地的综合开发，是铁总走向多元化经营的重要一步。但这一步一直都走得很难。
在其所控股的上市公司广深铁路2016年的财报中，写着“公司商业、不动产等多元化收入很小，资产负债率仅有12.3%，处于明显偏低水平”。
赵坚向南方周末记者表示，目前铁路土地综合开发难以推进主要有两个原因：一是距离城市远的土地开发价值低，二是城市内的土地往往又受制于城市的规划，难以开发。
合福铁路曾想开发土地，一位曾考察过该铁路段土地开发的学者向南方周末记者回忆，当时，在距离城市比较远的小站点，地方政府愿意拿出一部分土地进行联合开发，但是开发商却没有表现出多大兴趣。“主要是因为这些土地的商业价值不高。”
在城市规划上，据赵坚介绍，中国城市总体规划的期限是20年，现行城市规划没有事先对铁路土地综合开发做出安排，铁总在进行土地综合开发时，可能与城市规划相冲突。这需要多方面协调，涉及众多利益主体。
在以前，铁路的定位就是跨省长途运输，较少关注铁路带来的土地升值利益，车站功能也比较单一。赵坚一直呼吁铁路规划要参与到城镇化规划当中，他认为，这是铁路走向市场的必然选择。
事实上，国际上“轨道+土地”的联合开发已是比较成熟的模式。比如香港地铁的经验在业内备受推崇，港铁在东涌、九龙、康城、青衣等车站周边进行高强度开发，使其成为香港十大房地产开发商。
日本铁路在民营化之后也以经济效益为导向，比如东日本铁路公司提出“车站改变城市，车站成为城市”的土地开发理念，建立“车站城市”综合体。
过去几年，铁总一直尝试着借鉴海外经验盘活自己的土地资源，但总是遇到水土不服的现象。比如，铁总曾与地方政府合作建立一批高铁新城，在高铁站周边进行房地产开发，但有的最后却沦为“高铁空城”。
“城市核心区外的新城，盖这么多楼，谁来住啊。没有把产业引入新城，入住率肯定不足，这是地方政府发展路径不对造成的。”中国工程院院士、铁路专家王梦恕在近期接受媒体采访时直言。
“我们现在是两个体系在运作，做轨道的是一个体系，做房地产的又是一个体系，而港铁呢，它既是轨道开发商，又是房地产开发商，是一体化的。”赵坚说，在土地开发上，因为历史的原因，铁总可能已经错过了最好的时机。