自然资源部《关于推进地下空间综合性立法工作的建议》答复函

　　您提出的《关于推进地下空间综合性立法工作的建议》收悉。您提出了非常宝贵和中肯的意见和建议，对积极推进地下空间合理开发利用具有重要的借鉴意义。经认真研究，现答复如下：

　　一、基本情况

　　地下空间是指地表以下的土地空间。地下空间开发分为地上地下综合开发和地下单独开发两类。从用途分类来看，主要有地下停车、地下商业、地下轨道交通、地下人防设施、地下仓储、地下管线等利用形式。进入21世纪以来，我国地下空间开发蓬勃发展，以地铁为主导的地下轨道交通、以综合管廊为主导的地下市政设施和地下停车、地下商业等快速崛起，城市地下空间开发利用呈现规模发展态势。《2020中国城市地下空间发展蓝皮书》显示，2016-2019年，全国累计新增地下空间建筑面积达到10.7亿平方米，以2019年末我国城镇常住人口8.4843亿人计算，新增地下空间人均建筑面积达1.26平方米。

　　二、法律规定

　　目前我国地下空间开发利用的法律规定主要集中在《民法典》和《城乡规划法》中。《民法典》第三百四十五条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，明确了建设用地使用权（地下）属于用益物权。《城乡规划法》第三十三条规定，城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续，从而将地下空间的规划纳入了城市规划范畴。

　　我部制定的规章也对地下空间开发利用进行了规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条明确，地上或者地下单独设立国有建设用地使用权登记，适用地表国有建设用地权首次登记的规定。《节约集约利用土地规定》第十三条规定，鼓励充分利用地上、地下空间。 建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。 出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。该条款使国有建设用地使用权（地下）的取得方式、使用年期和地价评估等有了明确的政策依据。

　　三、已经开展的工作

　　《不动产登记暂行条例实施细则》第三十九条规定，“具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建筑物、构筑物所有权的登记，按照本实施细则中房屋所有权登记的有关规定办理”。因此，目前地下空间权利人按规定提交登记申请材料，已可以申请办理不动产登记。近年来，为适应地下空间开发利用日益增多的新形势，上海、广东、浙江、福建等地纷纷出台了地下空间确权登记具体规定，进一步完善了登记申请要件、登记单元设定等内容。例如：广东出台的《地上地下建设用地及其建筑物构筑物确权登记暂行办法》明确国有建设用地使用权在土地的地上、地表、地下分别设立的，可分别登记；已办理建设用地供地手续、权属界线封闭且具有独立使用价值的空间才可申请确权登记；地上地下空间划分登记单元，建立三维坐标，确认土地用途和使用年限，并明确了地役权登记、分割登记等特殊情形确权登记要求。

　　2020年，我部在整理北京、上海、广州、深圳、成都在轨道交通地上地下空间综合开发方面的典型案例基础上，印发了《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》（自然资办函〔2020〕120号）。总体来看，在供地方式上，各地依据现有土地供应政策，对符合《划拨用地目录》的交通用地部分，仍以划拨方式供地，其他部分需招拍挂出让的，主要采取招标、挂牌出让，也有采取协议出让、作价出资等方式。同时，我部也积极组织开展地下空间有序利用相关专题研究。2019年以来，连续两年依托浙江省自然资源厅组织开展专题研究，对地下空间开发利用管理机制的成效、问题及原因等进行了分析，并初步探讨了地下空间在规划管控、统筹建设、地价评估、产权登记、建后使用、鼓励开发等方面的政策经验。

　　四、下一步打算

　　从当前的实际看，我国地下空间开发利用还很不充分，潜力十分巨大，需要从理论、技术、管理、法律等多角度推动创新，给予政策支持。下一步，我部将对国有建设用地使用权在地下设立的条件、范围、方式、价格及使用年期和权能等事宜进一步开展研究论证，积极推进国有建设用地地下空间的合理开发利用。同时，在立法方面结合《不动产登记法》起草工作，对地下空间权属登记问题进行专题研究，对地下空间不动产登记程序、登记单元划分及登记要件等作出规范，进一步完善地下空间不动产登记法律制度。我部将认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，广泛听取各方意见，加快推进地下空间综合性法律制度建设，完善顶层设计，强化法治保障。

　　感谢您对我们立法工作关心与支持！

　　自然资源部 

　　2021年7月5日