新城需要TOD

《瞭望东方周刊》记者张静 编辑顾佳贇

成都龙潭寺东站TOD项目意境图

城市之所以具有无穷魅力，在于人与人之间无限联结的可能。其中，交通作为主动脉缩短了城与城之间的距离，聚焦到一座城，它也如毛细血管一样将人城紧密串联。

对生活在郊区的人来讲，轨道交通是最佳的出行方式。“轨道交通的科学布局对新城建设的成功至关重要。” 清华大学交通研究所所长陆化普对《瞭望东方周刊》说。

“十四五”规划纲要提出，新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区轨道交通网。随着大城市郊区轨道交通版图的重构，城市的经济格局和产业布局，以及城市与郊区的关系也将得到重构。

城轨建设主角

2021年2月，南京都市圈发展规划获批。

7月5日，南京至滁河市域(郊)铁路、南京至马鞍山市域(郊)铁路分别发布环评全本公示，南京都市圈“市域（郊）铁路”正式浮出水面。不论是宁滁还是宁马，其南京段不仅承担着城际交通的功能，也承担着城市内部及毗邻地区间“公交化”运行功能，是真正从“圈”的范围内规划建设起来的线路。

翻开国家发改委印发的《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》可以发现，这些市域（郊）铁路被“赋予重任”：“以优化通勤供给为重点，突出市域(郊)铁路对都市圈主要功能区的支撑引导，串联 5万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点，打造中心城区与周边城镇组团间 0.5-1小时通勤网，引领上海大都市圈和南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈同城化、一体化发展，促进大中小城市和小城镇布局优化。”

近些年，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域干线铁路和城市轨道交通网络已初具规模，截至2019年底，三大区域干线铁路营业里程约2.4万公里，路网密度达全国平均水平的2.6倍；城市轨道交通营业里程近3400公里，占全国的61.2%。

虽然发展迅速，但国家发改委官员表示，我国市域（郊）等铁路发展还比较滞后，一定程度上影响都市圈轨道交通网络效率。

那么何为市域（郊）铁路？

2017年，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司联合印发《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》将市域（郊）铁路描述为：城市中心城区联接周边城镇及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统；提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。

北京交通大学中国城镇化研究中心教授赵坚分析：“市域（郊）铁路在国外称为通勤铁路，是疏解大城市拥堵的主要交通工具，是支撑大都市区本地劳动力市场运行的基础设施。”

赵坚强调，市域（郊）铁路而非地铁，是大城市郊区人口通勤的主要交通解决方案，地铁主要解决人口密集的中心城区居住人口的通勤问题。相对于地铁，市域（郊）铁路速度可快速疏解郊区通勤人流。

市域（郊）铁路的优点在于：速度快，一般时速为100到160公里，而地铁时速在100公里以下；站距大，在城市郊区两站之间的距离可以设计为3到8公里，而地铁短距离设站且站站停，通勤速度大大下降；里程长，一般为50到70公里。

近些年，各城市地铁审批的门槛一再被调高。“而‘十四五’规划明确了城际铁路和市域（郊）铁路在发展都市圈中的骨干地位。”赵坚说，作为衔接中心城区和都市圈外围城市的郊区新城，其将会成为市域（郊）铁路的主场。

站城一体化

新一轮的市郊铁路建设已在超大城市开启。

经上海市发改委、申通地铁集团授权，5月26日，上海轨道交通第三期建设规划（2018-2023年）调整环境影响评价工作对外公示。

规划在国家发改委批复的上海轨交三期建设规划的基础上，新增了通往松江、奉贤新城的两条郊区轨交线路。

2021年初，当五大新城被重点提及后，郊区新城的发展驶上了“快车道”，这两条“插队”建设的市郊铁路也说明，其对五大新城发展的重要意义。

北京市提出，“十四五”期间将构建市郊铁路主骨架，提供“大站快线”轨道交通服务，到2025年，市郊铁路运营里程力争达到600公里，强化中心城与新城、环京地区联系。

目前，昌平、大兴、顺义、房山、亦庄等五大近郊新城轨道交通已逐渐向“城区化”发展。比如，昌平的城铁线路规划高达7条，是整个近郊新城中地铁线路最为密集的区域。

市郊铁路“骨架”初现，但问题也随之而来。

北京市人大代表、北京交通发展研究院院长郭继孚认为，主要问题是客流量不大。对此，郭继孚建议，市郊铁路的核心要点是在规划建设之初就必须连接市中心和郊区的重要组团，促进城市沿轨道交通廊道轴向发展。

做法就是：站城一体化。

上海青浦新城中央商务区TOD上盖

TOD模式登场

“借助于轨道交通，形成葡萄串式的组团结构，构建‘轨道上的都市圈、枢纽节点上的城市’，这是结合国际经验和中国探索，凝练出来的实现土地集约节约、出行便捷高效、环境低碳生态、舒适交通与土地利用深度融合的TOD模式。”陆化普介绍。

TOD（Transit-oriented development），意为公共交通导向型开发，指一种将公共交通最大化利用的城市规划设计思路，通常方案是以公共交通枢纽和车站为核心，建立适宜步行、自行车及其他公交接驳换乘的高密度兼多功能混合的城市节点。TOD模式的核心是围绕交通枢纽，关键在于项目建设和公共交通、城市规划同步，以确保更有效地提升城市运营效率。

赵坚表示，知识经济、数字经济时代对资源空间配置提出了更高要求，特别是要在大都市区进行高密度开发以适应发展要求。但这不是所有地区都平均提高开发强度，而是在大都市区轨道交通枢纽车站周边，进行高强度高密度开发。靠发达的通勤网有效集散人流，这就需要将城市规划、土地规划与轨道交通发展进行高效协同。

所以，不仅要有站，还要有产，才能有城。

虽诞生于美国，但将TOD思路实现得最好的则是城市密度极高的日本东京和中国香港，在这些城市，交通枢纽几乎同时是商业枢纽和区域生活中心。

2014年8月11日，国务院办公厅发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，提出“支持盘活现有铁路用地推动土地综合开发”“鼓励新建铁路站场实施土地综合开发”。2015年11月，住建部发布《城市轨道沿线地区规划设计导则》，TOD概念第一次进入中国。2018年7月13日，国务院办公厅发布并实施《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，TOD项目正式站在了地产开发的风口。

2020年，全国多个城市公布TOD规划项目名单。其中，北京有71个轨道微中心将发展TOD；成都公布了首张轨道TOD地图；重庆则发布98个轨道交通站场TOD综合开发计划。往南看，上海、广州、深圳的TOD开发早于其他城市，且仍在扩张和发展。

TOD生活模式

早晨起来，在小区外公园绿道上跑步健身，开放式社区住宅电梯下到地下，直达商业空间，也可直达地铁实现高效换乘，通勤途中可以方便地买到生活必需品，下班陪伴孩子享受多样的休憩玩乐设施……一个同时满足居住、工作、购物、娱乐、出行、休憩等需求，可以实现生产、生活、生态的高度统一的社区正在成都成形。

这是成都在高新南区打造的公园城市生活场景示范社区——陆肖站TOD。

截至2020年底，成都地铁线网运营里程突破了500公里，跃升全国城市轨道交通“第四城”，为发展TOD奠定了雄厚基础。

2021年2月底，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中提出，成渝地区双城经济圈将作为“极”，建设面向世界的国际性综合交通枢纽集群。对成都而言，对外，是要承担国际交通枢纽功能；对内，则是通过TOD建设打通城市更高效的联结方式。

2021年3月，成都正式发布《成都市轨道交通TOD综合开发战略规划》。未来将按照“站城一体、产业优先、功能复合、综合运营”的理念，围绕轨道站点打造“商业中心、生活中心、产业中心、文化地标”，将成都建设为全球TOD典范城市。

对此，陆化普认为，我国推广TOD模式，最难啃的骨头是土地政策。

“划拨获得的轨道交通用地不能综合开发、分层开发，其分层设权出让还需要操作细则，地下空间开发难度大。”陆化普说。

成都在大力实施TOD综合开发过程中，就有效地将TOD土地利用开发模式与绿色城市发展方向结合，从根本上实现了城市出行交通量最小化和土地资源利用最大化，最大限度降低了城市环境与社会成本。

在城市“南拓”的整体战略之下，成都城南郊区的发展也按下“加速键”。

2021年陆续启动的温江万盛TOD、新津TOD，均与成都未来城市发展方向一致，即西控、南拓。

陆化普建议，除土地政策创新外，国内城市要做好TOD综合开发，还需要在充分发挥市场主导作用、充分调动利益相关主体积极性等方面大力加强。“TOD是促进都市圈高质量发展抓手，通过新城TOD建设、TOD特色小镇建设，可实现‘在轨道交通轴线上布局城市，在轨道交通枢纽节点上建设城市’”。